低空经济特许经营权出让的法律争议与启示 ——以山东平阴县“卖天”案为例

低空经济特许经营权出让的法律争议与启示

——以山东平阴县“卖天”案为例

低空经济作为国家战略性新兴产业，正成为各地政府争相布局的“新蓝海”。然而，其快速发展的背后，法律框架的滞后性与实践探索的激进性之间的矛盾日益凸显。2024年山东平阴县以9.24亿元出让30年低空经济特许经营权的事件，因涉及国有独资企业中标、空域权属争议等问题，引发法律界广泛讨论。本文以该案例为核心，分析低空经济领域的法律争议，并探讨其对中国法治化发展的启示。

   回溯2024年，一则关于平阴县低空经济特许经营权出让的消息在业内掀起波澜。2024年11月，平阴县发展和改革局通过济南公共资源交易中心发布招标公告，拟将县域内低空经济特许经营权以30年期限出让，最终由山东金宇通用航空有限公司（平阴县财政局全资控股的国有独资企业）以9.24亿元中标。项目内容包括两座机场的运营权、低空飞行服务及相关设施管理。然而，项目公示后迅速引发争议：一是法律依据存疑，我国《民用航空法》明确规定空域管理权属于国家，地方政府无权直接出让空域使用权。平阴县虽辩称仅出让“使用权”，但法律界质疑其操作缺乏上位法支持； 二是程序合规性争议，根据《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲》，国有独资企业不得参与本级政府特许经营项目。金宇通航作为县属国企中标，涉嫌违反禁止性规定；三是公众质疑透明度，项目招标过程中仅四家企业参与，且中标价格合理性未公开评估，引发对国有资产流失的担忧。  

最终，平阴县政府于2024年12月宣布中止该项目，但其暴露的法律问题已对低空经济法治化进程产生深远影响。

  平阴县这一出让举措究竟在法律层面触碰到哪些关键问题？下面对法律争议焦点展开分析。一是空域权属与地方权限的边界，我国《民用航空法》及《空域管理条例》均明确空域为国家所有，其使用权需经国务院、中央军委批准。平阴县主张的“使用权出让”实质是将空域资源商品化，可能突破现行法律框架。尽管地方政府尝试以“低空经济试验区”名义推进改革，但缺乏中央层面的明确授权，导致合法性基础薄弱。但与此同时深圳市2024年出台《低空经济产业促进条例》，通过地方立法明确空域分类管理机制，并与军方、民航部门建立协调机制，为法律风险防控提供范本。二是国有企业参与特许经营的合规困境，金宇通航作为县属国企中标，直接违反《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲》第12条关于“禁止本级国企参与”的规定。此案暴露地方实践中普遍存在的“左手倒右手”问题：通过国企承接项目，规避社会资本竞争，既削弱市场活力，又滋生权力寻租风险。此类操作可能导致合同无效。根据《行政许可法》第69条，违反法定程序授予的特许经营权可被撤销，相关责任人需承担行政责任。三是低空经济法律框架的碎片化，尽管国家层面已出台《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（2023年）等法规，但低空经济的综合性特征要求跨部门、跨领域的协同立法。平阴县事件反映出三大短板：一是权责划分不清，空域管理涉及军方、民航局、地方政府等多主体，权责交叉导致监管真空；二是特许经营规则缺失，现有法规未明确低空经济特许经营的范围、期限及定价机制，地方政府自行其是易引发争议；  

三是争议解决机制滞后，广州仲裁委虽于2024年推出《低空经济争议仲裁规则》，但地方司法机构仍缺乏处理此类新型案件的实践经验。

从这一机具代表性的案例出发，不禁引人深思：我们能探寻出怎样的构建低空经济法治生态路径？首先，要完善法律体系的顶层设计。明确空域分级管理制度，参考《国家空域基础分类方法》，细化低空空域（3000米以下）的开放范围与使用条件，建立“负面清单+动态调整”机制；要制定《低空经济促进法》：整合现有法规，明确特许经营权授予程序、市场主体准入标准及监管责任，避免地方“立法竞赛”。其次，要强化程序正义与公众参与。  

一是要建立“双公开”机制：要求地方政府在特许经营项目中公开权责清单、风险评估报告，并引入第三方审计；二是建立试点听证制度：如深圳前海模式，针对重大低空经济项目举行跨部门听证会，吸纳军方、企业及公众意见。再者，要创新监管与争议解决模式 。一是构建“三位一体”监管体系。由民航局负责技术标准、市场监管总局审查反垄断行为、国家安全部防控数据风险。二是要推广专业化仲裁机制。借鉴广州仲裁委经验，设立低空经济纠纷专项仲裁庭，采用“技术专家+法律顾问”复合型裁判团队。

平阴县“卖天”案虽已落幕，可由此引发的对低空经济发展的思考却远未结束。项目的中止是一次及时的警醒，清晰地表明，低空经济要想行稳致远，法治化是无法绕过的基石。中央立法是定海神针，只有精准厘清各级政府、各市场主体间的权责边界，才能避免权力的越界与职责的推诿，让政策的制定与执行都有法可依；程序创新是活力源泉，通过公开透明、科学合理的程序设计，保障公平竞争的市场环境，激发各类市场主体的积极性与创造力，为低空经济注入源源不断的动力；技术赋能是有力支撑，借助大数据、人工智能等前沿技术，构建智能化监管体系，全方位、实时化监督低空经济活动，及时发现并化解潜在风险，提升监管效能。唯有如此，低空经济才能在法治化轨道上，兼顾发展速度与安全稳定，实现 “飞得高” 与 “飞得稳” 的完美平衡，真正成长为推动经济社会发展的新引擎，在广阔的天空中开辟出属于自己的辉煌篇章 。